我国早期轿车分配制初探：揭秘计划经济时期“我国早期轿车分配制

如果把中国人的汽车记忆拉成一条时间轴，会发现一个很有意思的错位：20世纪20年代，美国已经家家户户开上汽车；60年代，日本街头也挤满了小车；而在中国，大多数人直到80年代末、90年代才第一次坐上轿车，真正意义上的“汽车社会”，其实是21世纪才缓慢展开的。

为什么会这样？很多人习惯性地把原因归结为“经济落后”“工业基础薄弱”，这些当然没错，但只说这一层，其实只看到了表面。更深的一层，是在计划经济体制下，中国曾经长期实行一种别人想象不到的制度：轿车不是“商品”，而是“待遇”；不是你有钱就能买，而是你有没有资格被分配；它和你的职务、级别，以及你所在单位的“指标”，绑在了一起。

换句话说，在改革开放之前，中国的轿车不属于市场，而属于“制度”。谁能坐、谁能配、谁能买，背后都有非常清晰（有时候甚至苛刻）的规定。这套制度不仅直接限制了轿车工业和保有量，更重要的是，它在中国社会里种下了一种延续至今的观念：车，首先是“官车”，然后才是“私车”。

要讲清楚这回事，得从三个层面倒回去看：中国怎么一步步造出自己的轿车；国家是如何把轿车变成“高级干部待遇”的；以及，在计划经济体制下，社会集团是怎样通过“指标”和“审批”获得轿车的。最后，我们再回到今天的视角，看看这段历史留下了什么。

先说最直观的：车到底从哪儿来，有多少。

中国最早见到汽车，是清末。1901年，一个叫李恩时的匈牙利人弄了两辆车到上海，那时候多数中国人连它叫什么都不知道，只觉得这玩意儿会自己跑。到1910年，全国一共进口了151辆汽车，这个数字放在今天，可能一个县城都不止，但在当时已经算不得少了。

后来辛亥革命、军阀混战、抗日、内战，一轮又一轮的战火几乎把本来就薄弱的工业基础打得支离破碎。民国政府并不是没有造车的念头，抗战后期，国民党资源委员会请过美国礼和公司的技术人员，规划在湘潭建车厂；在重庆还搞过“中国汽车公司”，试图引进奔驰技术。但这些都停在了纸上。到1948年，全国各类进口汽车也不过不到7万辆，其中轿车更是凤毛麟角。

建国初期，毛泽东说过一句很实在的话：我们能造桌椅、茶碗、纸，甚至能种粮食磨面粉，但“一辆汽车、一架飞机、一辆坦克、一辆拖拉机都不能造”。汽车从哪儿来？全靠进口。

真正的转折，发生在1956年。一方面是苏联的援助，一方面是国家下决心搞工业体系，长春的一汽建起来了，先做的是货车：仿制苏联吉斯150，叫“解放”。那时候连轿车都不敢想，能把卡车造出来，就已经是“民族工业的大跃进”。

但是，最高层很快就提出了要求。1957年，一机部的黄敬到一汽调研时转述毛泽东的话：“哪一天我们开会的时候，能坐上我们自己生产的小汽车就好了。”这句话后来被很多人当作中国轿车工业的“动员令”。

一汽于是接了任务。没有经验，怎么办？只能“仿中带创”。他们从国外车里挑了两个样车：法国的西姆卡Vedette、美国产福特Zephyr，以西姆卡中级轿车的车身和底盘为基础，发动机参考奔驰190，变速器则自己设计。车头立标用一条金色的龙，尾灯做成宫灯的样子，车的名字也起得很有时代特色——“东风”，寓意“东风压倒西风”。

1958年5月，第一辆CA-71“东风”在长春造出来，被送到北京，作为党的八大二次会议的献礼。毛泽东、周恩来、朱德都亲自看车、提意见。一汽的技术人员回忆，那之后，全厂掀起了“大搞轿车”的运动，打算先做100辆。

上海这边，则搞出了“凤凰”：底盘参考波兰的华沙牌，车身借鉴美国“顺风牌”，用“土洋结合”的方式，一块块铁皮靠手工敲出来。说白了，当时全国造轿车，主要靠两样东西：样车和工人的手艺。

不过，这一轮试制，在一开始并不是为了“老百姓用车”，而是有一个非常明确的核心任务——给高级干部坐，尤其是给中央领导坐。新中国成立后，中央领导人坐的是苏联赠送的“吉斯”牌高级轿车。要体现“民族工业”的成就，就必须造出能进中南海的车。于是，一汽在造中级“东风”的同时，又被要求赶制一款高级轿车。

很多人熟悉的“红旗”，就是这样来的。1958年夏天，一汽开始研制高级轿车，样车选的是美国克莱斯勒，但外观内饰加入了大量中国传统元素：前格栅做成类似“中国扇”的造型，尾灯仿宫灯，仪表台用的是漆面装饰，座椅用杭州织锦，车身上还装着象征工农商学兵的五面小红旗。这款车定型为CA72，1959年之前就赶出来参加国庆，后来就有了一个耳熟能详的名字——“红旗”。

“红旗”一亮相，全国轰动。一机部要求批量生产，准备国庆十周年“大阅兵”时给领导和外宾用。按计划，每年200辆，但实际生产远达不到。1960年只做了61辆，1961年，因为经济困难，全年只下线1辆。那时候，全国总的轿车产量本来就很少，红旗这样的高级车，更是稀罕物。

上海那边的“凤凰”，最早也就是个普通轿车，后来专门仿制苏联吉姆牌，准备做高级车。1959年第二辆凤凰造好，开进中南海让周恩来试乘。上海被要求继续往高端方向努力，以西德奔驰220S为样车，按“土洋结合”的路子往上做。但因为设备、工艺差距太大，到了1961年经费断了，只好停产。

国家后来干脆对轿车生产进行了“关、停、并、转”的整顿，最后只留了两个牌子：长春的一汽做“红旗”，上海做后来改名为“上海牌”的普通轿车。一汽重点为中央领导造车，产量不多；上海牌从60年代中期开始逐渐放量，到70年代中期，每年产量上千辆，慢慢替代了大部分进口普通轿车。

如果把1958到1978年二十年间的轿车生产统计一下，就更能看出当时的局限。国产轿车总共造了不到1.5万辆；同期进口轿车也差不多是这个数。平均下来，50、60年代，中国每年新增轿车不到1000辆，到了70年代中后期，才勉强达到年增两三千辆的水平。对于一个人口上亿的国家而言，这个数字几乎可以忽略不计。

更关键的是，这些车都不是拿来卖给普通人的，而是统统被纳入了一套严格的“配车体系”。

要理解这一点，可以从新中国建立之前讲起。当时全国物资紧缺，轿车之稀有，几乎可以当作“战略物资”。延安时期，陈嘉庚捐了两辆福特车给中共中央，一辆给朱德，一辆给几位“老同志”轮流用。1949年开国大典时，毛泽东站在城楼上检阅部队，脚下用的还是从国民党军队缴获的美式吉普。后来斯大林送了一批苏联制造的吉斯轿车，这才算是国家领导人有了统一的“专用车”。

建国后不久，国家从“供给制”逐步过渡到“工资制”，但在用车问题上，供给制的影子保留得很久很长。1955年，国家颁布了机关工作人员工资制度，13级以上属于高级干部，享受一系列特殊待遇，其中包括用车。这个“13级以上”，覆盖的就是我们熟悉的那些岗位：部委领导、省市主要负责同志、高级法院、高检等。

当时的逻辑很简单：车是稀缺资源，没有办法按“市场”的办法来管理，只能按“级别”和“职务”来分配。结果就是，用车资格跟行政级别直接挂钩：毛泽东等少数中央政治局常委配的是吉斯115防弹车；副总理以上配吉斯110三排座；省委书记、大军区司令、部长们配苏联吉姆车。一眼看过去，全是“苏联制造”。

1959年，第一批30辆红旗CA72和两辆敞篷检阅车运到北京，参与国庆十周年庆典。那之后，大批“红旗”被配给中央机关和外交部门。一些国家领导人和驻外使馆都希望用国产车接待外宾，认为这更有“民族气派”。但问题很快暴露出来：车不够用，修理难，更新也跟不上。

60年代中期，中苏关系恶化，苏联不再提供吉斯配件，许多原来的三排座轿车出了问题修不了，干脆停开。前一汽负责人回忆，当时在北京看到那些曾经威风八面的吉斯车，一个个趴窝、甚至被拆零件。为了换掉这些老车，1964年一机部专门下达任务，让一汽研发新的三排座高级轿车，这就是后来大家熟悉的“大红旗”——CA770。1966年，第一批20辆送到北京，配给了朱德、邓小平、贺龙等中央首长，从那一刻起，“红旗”正式成为国家领导人的标准座驾。

而在中央部委和地方机关层面，用车制度则更加“精细”。1956年国务院曾经专门发过一个文件，规定副部级、直属局局长、7级以上人员可以配一辆车，司局级和11级以上干部几个人合用一辆。车由机关车队统一调度，原则上“根据工作需要，不限于某级干部”，但实际操作中，基本还是“按级别优先”。

地方上的情况，我们可以从哈尔滨1957年的档案里看到一小角。那时候，中共哈市委机关共有8辆“卧车”（也就是轿车），其中5辆给5位书记当专车，剩下3辆供27名部长公用。问题是，部长们要下工厂、下农村，三辆车根本不够用，只能通过削减书记专车的方式挤出部分车给大家公用。市政府那边差不多，市长和几位副市长加一个外事处共用6辆专车，其他副局长、处长用公共用车。后来也提出，要不要副市长取消专车，改为统一调配。

从这些细节可以看出，当时所谓的“配车制”，本质上是把车当成一种等级待遇。正职配专车，副职和厅局级以上配共用车；再下一级的干部，哪怕有资格用车，也只能听从车队统一安排。单位的车，都是公车，人和车都属于组织。

1979年，中央下发《关于高级干部生活待遇的若干规定》，对省部级以上领导用车做了较明确的范围划定：省部级可以配专车；副部长视情况定，常务副部长、外事公安等特殊部门或者年老体弱的，可以配专车，其余的由单位保障用车，但不一定有专车。邓小平还特意强调，这些规定基本上是对以前制度的重申，甚至在一些方面比当年还略有宽松。

与此同时，从60年代起，普通厅局级以上干部的配车，更多依赖的是所在单位的“车队”——这一点，就把我们引到了第三个层面：社会集团的用车分配制度。

很多人今天提到“计划经济”，想到的是粮票、布票、肉票，很少有人意识到，轿车在计划时期，其实也相当于一种配给物资，而且是层层审批、严格限购的那种。

建国初期，车太少，根本谈不上“社会集团购买”。直到60年代，国产车刚刚起步、进口车还有限量供应，国家才开始逐步把轿车纳入一个统一的分配与控购体系中。

逻辑大概是这样的：第一，轿车被视为“高级消费品”，归到“非生产性设备”的类别里；第二，各级机关、团体、学校、企业如果想买车，必须事先报批，中央单位走财政部审批，地方单位走省级政府审批；第三，在经济紧张的时候，国家可以直接下令：暂停一切轿车购置。

1961年，中共中央就曾发过一次《关于进一步压缩社会集团购买力的决定》，明确规定未来一年内，各单位一律不得购买沙发、地毯、轿车等物品。1962年，又在此基础上把期限延长到三年。这里所谓的“社会集团”，指的就是所有机关、部队、学校、企事业单位。换句话说，那几年，连单位都不准买车，更别说个人了。

到了70年代中期，随着经济情况略有好转，国家开始用更精细的办法来控制高档物资。1977年发布的《社会集团购买力管理办法》，把轿车列为首批“专项控制商品”：原则上不允许社会集团新增购买，除非有特别需要。整个购车流程被纳入一个统一的“计划—审批—供应”链条里——生产必须经国家计委批准；物资部门根据计划安排供应；单位要凭社会集团购物证、审批件和汽车供应证，才能签合同、提车、上牌、领油。

这套制度在纸面上非常严密，但到了70年代末、80年代初，中国经济开始起飞，矛盾立刻显现。一方面，国产轿车产量翻倍增长，1978年2640辆，到1980年已达5400多辆；另一方面，各级领导干部、公务系统的用车需求快速膨胀，光靠“指标+审批”的老办法根本堵不住各种“绕道”的冲动。

一个典型例子是广东。1980年仅3月至9月，广东就进口了4000多辆轿车，全国当年进口近两万辆。车从哪里来？一部分是走正式外贸渠道的，一部分是通过各种“擦边球”方式进来的——这也为后来“官倒”、“走私车”问题埋下了伏笔。

面对这种局面，1981年国家再一次强化管控，出台了《关于控制汽车生产、进口和改进分配办法的暂行规定》和《关于严格控制小汽车、大轿车分配和购买的规定》。两个文件的要点，其实就是把此前分散的管控措施整合成一个完整的制度体系：

一是，不管你是机关、部队还是企业，只要想要轿车，统统得纳入计划管理。不能私自买，也不能绕开物资部门找厂子直接拉车。

二是，车必须通过指定渠道分配，由国家物资总局和地方计委统一安排，任何“计划外生产、计划外供应”都被视为违规。

三是，“准购证”和“汽车供应证”并行使用。没有这俩证件，银行不付款，公安部门不给上牌，石油部门不给油票；也就是说，即便你车已经买回来了，只要手续不全，就只能当摆设。

不过，这一套系统很快遇到了一个现实难题：经济的商品化速度太快，车开始脱离原本设想的“严格控购”的轨道。进口车大量进入，审批部门也意识到自己很难用“供应证”去管一个已经越来越市场化的供应体系。1982年起，对进口车的审批更多关注的是“资金来源是否正当”，而不是有没有“生产供应证”。

真正的转折发生在1984年——这一年，私人购买轿车在制度层面上被承认合法，轿车开始慢慢从“分配物资”变成普通人可以通过市场交易获得的消费品。这并不是说当时马上出现了大批私家车，毕竟价格高、收入差距大；但在观念和制度层面，“车只能由组织分配”的逻辑开始松动，个体消费的可能性出现了。

当然，从管控转向市场并不是一夜之间完成的。整个80年代，进口车、走私车、“官倒”、体制内外车辆管理混乱等问题交织在一起，车一度成为少数人手里最吃香的“权力变现工具”。直到90年代初，随着更大范围的市场化改革、公车制度整顿以及合资车企的批量生产，这些现象才逐步被压下去。

回头看这几十年，最值得注意的其实不是某一年生产了多少车、某个牌子出了多少量，而是轿车从一种“权力象征”到“日常商品”的身份转换过程中，对中国人的观念产生了什么影响。

第一，在很长一段时间里，中国社会的汽车记忆，几乎完全是“官车记忆”。从延安的福特，到中南海里的吉斯、红旗，再到各级机关的伏尔加、华沙、上海牌，“车”这个东西，默认是领导坐的。普通人能接触到车，大多是因为到机关办事、看见领导车队，或者偶尔被单位派车接送。车和权力、官位天然绑定，“车队”甚至曾经是一个单位权力象征的一部分。

这种体验在无形中塑造了一种“官车观念”：车不是一个家庭的生活工具，而是单位、权力和身份的延伸。哪怕到了90年代以后，这种观念仍然顽强存在：不少人买车的第一动机，并不是“出行方便”，而是“有面子”、“像个领导”。

第二，计划经济时期的“配车制”，延续时间极长，导致中国汽车消费起步阶段，公车消费远远大于私车消费。改革开放后的很长一段时间，国内的轿车市场几乎等于“公务车市场”。车企主要谈的不是“用户”，而是“订单”；不是对普通消费者做广告，而是盯着政府、机关和大型国企的采购。甚至很多地方合资车企的产品开发，就是围绕“公务用车需求”展开的。

第三，这样一个长期由国家垄断分配车的制度，也对后来公车改革留下了复杂的历史包袱。因为在过去几十年里，公车从来不仅是“工作需要”，更是一种清晰的等级待遇：正职配专车、司机随叫随到，这种惯性很难在短时间内彻底改变。哪怕进入21世纪、私家车爆炸性增长、公车改革一轮轮推进，关于“公车私用”“车改补贴”“单位车队”等争议，背后都能找到计划经济时期那套配车制度的影子。

第四，站在今天回头看，理解这些历史，其实也能帮助我们理解中国轿车消费起步期的一些奇怪现象：为什么90年代初很多人明明收入不高，却对“车”有一种近乎崇拜的心理？为什么一部分人刚有条件买车的时候，会习惯性地喜欢黑色、大车身、看起来像“领导车”的车型？为什么“车牌”“车位”“车队”等元素，在很多地方会被赋予明显的“权力气息”？这些都离不开轿车作为“官车”的历史记忆。

最后把话说回来：从1950年代到1980年代，中国的轿车经历了一条极为特殊的路——先是作为国家象征、工业成就和高级干部待遇的结合体，存在于极少数人生活里；然后渐渐扩展到各级机关单位的车队系统，作为一种严格按级别分配的物资存在；再后来，随着改革开放和市场化的推进，慢慢走出制度围栏，进入普通人的家庭。

这一路走下来，数据可以量化，制度可以梳理，但那些潜移默化的观念改变，往往是更顽固、更难说清的。今天我们讨论汽车消费、探讨公车改革、看待“官车文化”，如果把视野稍微往回拉几十年，会发现很多现在的“习惯”并不是自然演化出来的，而是清清楚楚地带着计划经济时期那套“轿车分配制”的历史烙印。

理解了这段历史，我们或许就更容易明白：在中国，车从来不仅是一件商品，它曾经是权力、身份、制度的综合象征。而把它重新还原为一种普通人的生活工具，本身就是一个漫长而复杂的社会过程。